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N° 2 novembre 2001 Libéralisation et corruption Un exemple:les marchés de travaux publics Pour illustrer la relation étroite entre "libéralisation" et corruption généralisée, nous examinerons le secteur des travaux publics. Nous le choisissons parce que nous pouvons nous appuyer sur quelque trente ans d’expérience, dans divers pays africains ayant des héritages coloniaux différents. Les Etats-Unis et leur présence prédominante dans les institutions financières internationales ont su habilement utiliser le fait qu’ils n’avaient pas de passé colonial en Afrique pour se faire les hérauts du modèle libéral et entrer en syntonie avec "un désir de changement" qui s’exprimait dans les pays africains. Aujourd’hui, il est courant de rencontrer de jeunes diplômés qui pensent que la "rançon du progrès" est la corruption et la violence. Le bien public a été associé à des structures étatiques et à des services publics vermoulus et pourris à tel point que la notion même de bien public, de bien commun, n’existe plus. Les cadres de l’administration ont pris à leur compte la notion de privatisation. Ils privatisent donc "leurs services", tout en restant fonctionnaires. Cela leur permet de tripler ou plus leurs revenus et d’opérer des investissements dans l’immobilier (n’insistons pas sur le style néo-greco-romain de leurs villas!) et dans d’autres secteurs parasitaires, mais pas dans des activités productives. Marchés publics: les règles formelles La passation d’un marché de travaux publics nous servira de modèle illustratif. Il est valable aussi bien au plan d’une mairie, d’une circonscription que d’un marché international financé par la Banque mondiale (BM), le Fonds européen de développement (FED). Les travaux liés à ces institutions ne font que rallonger la liste des "interlocuteurs" sans modifier les mécanismes de base. Afin de mieux saisir les astuces de la corruption, nous établirons une comparaison entre les procédures légales et les pratiques courantes. Commençons par la "loi", par la "règle". La passation de tout marché de travaux aux entreprises de travaux publics, de fournitures d’équipements, ou d’études de routes comme d’opérations de contrôle des travaux pour le compte de l’administration d’un pays par des consultants, tout cela est régi par une réglementation nationale des marchés. Elle est complétée par des décrets d’application. Et, dans le cas de financements par des bailleurs de fonds, tels que la BM, la Banque islamique de développement, le FED et autres fonds français, allemands, etc., interviennent leurs propres réglementations. Les appels d’offres pour des soumissions sont généralement publiés dans la presse officielle. Ils sont soit ouverts à toutes les entreprises ou consultant qualifiés, soit restreints à une liste établie par l’administration, avec l’aval du bailleur de fonds lorsqu’un financement international intervient. Le but (officiel) de ces réglementations est de normaliser les procédures de passation des marchés de manière à assurer leur régularité, leur objectivité, afin de juger de la crédibilité des soumissionnaires, de leurs capacités techniques et de leur solvabilité. Cela en toute impartialité! Nous verrons plus loin ce qu’il en est. Ces procédures concernent la soumission, c’est-à-dire l’offre de service du bureau d’étude, du consultant ou de l’entreprise qui soumissionnent (qui cherchent à acquérir le marché). A cette étape, le soumissionnaire doit fournir: 1° Un certain nombre de pièces, dites administratives, concernant son inscription au registre du commerce, sa domiciliation bancaire, sa crédibilité financière, dont un certificat de non-faillite, les attestations justifiant qu’il est en règle avec les impôts, la sécurité sociale, etc., ainsi qu’une caution bancaire. Toutes ces pièces doivent être des originaux ou des documents certifiés conformes (un tel certificat peut avoir un prix). 2° Un dossier technique prouvant, d’une part, qu’il a bien compris les prestations à remplir et, d’autre part, qu’il dispose des moyens en équipement, en personnel pour les effectuer. De plus, il doit fournir un certain nombre de références. Enfin, il doit présenter la liste de ses cadres avec leur curriculum vitae, ce qui est une preuve de leurs compétences. 3° Une offre financière détaillée des services proposés. L’offre est remise par le soumissionnaire à une date fixée. Les commissions des marchés La réception des offres des soumissionnaires est faite par une commission des marchés. Suivant l’importance du marché, cette commission peut être nationale, ministérielle ou même ad hoc, c’est-à-dire mise en place pour un marché spécifique. Elle aura pour tâche de recevoir les offres, de les valider ou invalider, ainsi que de les analyser, du point de vue technique et financier. Cette analyse peut revêtir plusieurs formes, suivant les cas. Mais l’essentiel réside dans l’attribution d’une note technique, portant sur la qualité des prestations proposées, le personnel et les équipements prévus pour la réalisation. La proposition d’attribution de l’offre sera effectuée sur une combinaison des notes financière et technique par une sous-commission d’analyse, composée de techniciens des travaux publics, qui aura réalisé les analyses et soumis ses conclusions à la commission des marchés. Cette dernière est composée de membres venant de différents ministères, qui ne sont pas tous des spécialistes de "l’objet étudié". Dans le cadre de marchés financés par des bailleurs internationaux, la proposition d’adjudication est soumise à ce qu’on appelle d’un terme barbare: la "non-objection" du bailleur. L’attribution finale se fait après réception de cette non-objection. La dernière phase consiste en la rédaction des termes du marché et sa signature par les organismes impliqués (attributaire, ministère, avec encore une fois la "non-objection" du bailleur de fonds). Comme on le voit, si cette procédure apparaît pour le néophyte compliquée et longue (de 3 à 12 mois), elle semble offrir toutes les garanties "d’objectivité et d’honnêteté". Qu’en est-il? Comment gagner une offre… Tout peut être résumé par la formule: comment gagner une offre? Certes, il faut: faire une "bonne proposition technique"; une proposition financière de 15% moins chère que l’enveloppe financière prévue par le ministère; et effectuer un lobbying efficace, dont on examinera le coût. Une "bonne proposition technique" doit démontrer que le soumissionnaire a bien compris les prestations qui lui sont demandées, qu’il est capable de les exécuter en mettant à disposition le personnel et les cadres nécessaires, le matériel, les équipements adéquats et qu’il a les capacités de terminer ses prestations dans les délais impartis. Sur la base de ces informations, il sera noté techniquement par la commission d’analyse. Apparemment les critères d’expérience, de capacité sont objectifs. Or, c’est là que le lobbying, si possible sonnant et trébuchant, entre en jeu. Il est toujours préférable de soumettre une proposition agréable à la commission, ou du moins à certains de ses membres capables d’influencer la note à la hausse (et celle des autres à la baisse). Les critères deviennent donc assez subjectifs, à hauteur de quelque 10% de la note. Pour ce qui a trait au prix, le soumissionnaire doit connaître "l’enveloppe prévue" pour les études ou travaux objets de la soumission. Cette enveloppe n’est pas nécessairement celle inscrite au budget, et qui dans certains cas est publiée. Le volume de l’enveloppe est dans les faits fixé par la commission. Il est facile de comprendre qu’un bon lobbying peut permettre de "faire bien avancer les choses"! La note finale permettant de classer les soumissionnaires et de proposer le gagnant (l’adjudicataire) à la commission des marchés est le fruit d’une combinaison, variable suivant les cas, des notes jugeant les propositions au plan technique et financier. Il est donc capital en plus d’une bonne note technique de soumettre le prix le plus bas possible. Souvent, ces deux exigences sont contradictoires. On verra plus avant comment cette "contradiction" est résolue, ou pour être plus précis, contournée. Tout est dans le lobbying… Le lobbying peut prendre diverses formes. Il y a celui que nous qualifierons de direct. Il consiste à établir des relations étroites avec les membres de l’administration. Attention, nous disons relations et pas amitié (l’un n’empêche pas l’autre, mais le complique!). On a vu souvent des consultants se faire prendre au piège de l’amitié! L’argent n’a pas d’odeur (même bonne!). Ce lobbying passera par de menues faveurs, des cadeaux (portables, bons d’essence, etc.), par des "aides" financières pour écolage, funérailles et autres événements. Tout cela n’a rien à voir avec les commissions qu’il faudra payer par la suite. Il s’agit ici, simplement, de créer un climat de "confiance" et de renforcer sa crédibilité. Pour les entreprises et consultants qui en ont les moyens, rien ne vaut l’organisation de séminaires à l’étranger où les cadres de l’administration sont invités dans le but d’une formation quelconque. Ils ont l’occasion de rencontrer l’encadrement de l’entreprise soumissionnaire et, accessoirement, de refaire leur garde-robe, de s’équiper en téléviseurs et autres ordinateurs. Le lobbying indirect est plus difficile à déceler, mais néanmoins d’une importance capitale. Il concerne les relations que les grandes entreprises ou bureaux de consultants tissent avec les responsables des bailleurs de fonds, qu’il s’agisse de financement bilatéral (France, Italie, Allemagne…) ou de financement par des banques du prétendu développement, telles que la BM, la Banque arabe de développement économique en Afrique (Badea), la Banque islamique de développement, la Banque africaine de développement (BAD), etc. En effet, les responsables de ces organismes sortent des mêmes grandes écoles (particulièrement dans le cas de la France). Ils ont transité par les mêmes administrations. Ils ont souvent travaillé dans les mêmes sociétés avant d’être détachés, selon une bonne formule, dans tel ou tel organisme de financement. Ces personnes finiront leurs carrières dans ces mêmes grandes entreprises qui leur demandent si ce n’est des faveurs du moins des renseignements. Pratique qui aide à développer l’impartialité! Comment résoudre la contradiction bas prix pour bonne qualité… Mais revenons sur la question de la qualité d’exécution des travaux. Pour rappel, il faut être bon techniquement et… bon marché. On pourrait imaginer que les commissions à verser et autres cadeaux vont renchérir les coûts des travaux. Eh bien non. La grande astuce du système, c’est, comme l’expriment certains cadres de l’administration, l’adaptation à la concurrence. Il faut donc clairement dissocier la phase d’acquisition d’un marché de sa phase de réalisation. On gagne d’abord, puis on exécute… comme on peut. Par exemple, en ne mettant pas au travail le personnel annoncé dans la soumission, et pour lequel on a été noté en fonction de leur qualification, ou en rabotant sur les prestations, etc. Et le contrôle, allez-vous me dire? Eh bien, le contrôle est effectué par les mêmes personnes, ou la même clique, qui ont participé aux commissions d’analyse. Et le tour est joué, ou presque. Reste à payer l’absence de prestations, ou la cécité des contrôleurs, soit à la source, soit sur le terrain. Ici, c’est encore plus facile, car les contrôleurs sur le terrain sont les moins bien payés, et parfois même pas payés ou avec retard. Ce qui est d’autant plus pratique pour proposer son aide, en échange de quoi… Le prix à payer? Il est variable. Il dépend de l’importance du marché; du type de financement (budget national ou autre). Disons que la "commission" s’élève au minimum à 5% pour l’acquisition d’un marché. Lorsque le financement dépend du budget national, la commission de 5% peut atteindre des 30 ou 40%. Des fonds existent donc pour le Trésor public… si ce n’est qu’il n’en est pas le destinataire. Cette sobre description montre qu’il faut des corrupteurs pour avoir des corrompus. Toutefois, le contraire est valable aussi. Au niveau administration, il nous est arrivé de rencontrer de nombreuses personnes refusant toute corruption, mais acceptant des cadeaux de même ampleur! Pour les entreprises, aucune ne se refuse à jouer le "jeu" (sauf par faute de moyens). A partir d’un certain niveau dans la hiérarchie, tout cadre participe activement à cette corruption: en promettant au nom de son groupe, en transmettant les enveloppes… Son efficacité sera d’ailleurs jugée à sa capacité d’acquisition de contrats. "Lutte contre la corruption" Et la lutte contre la corruption, tant vantée par la BM et le FMI? Elle s’effectue par la multiplication de clauses contractuelles interdisant et sanctionnant les commissions et autres bakchich, par des audits financiers et techniques, par des organes de contrôle contrôlant les contrôleurs. Tout cela ne sert qu’à alourdir la machine et à procurer de nouvelles sinécures à des cadres qu’il faut "remercier". Il est de notoriété publique qu’à la BM certains responsables demandent 2,5% pour l’attribution d’un contrat à la signature (expérience vécue par l’auteur). De plus, les responsables régionaux s’entourent de consultants occasionnels, choisis sur liste de consultants agréés, ce qui permet quelques retours d’ascenseur! Ces phénomènes ont pris une telle ampleur que l’on parle d’un déluge de téléphones anonymes pour dénoncer les cas de corruption. Voilà qui remet à sa place la lutte contre la corruption déclarée comme une priorité par les institutions financières internationales qui, par leur politique, ajoutent de l’engrais à une terre déjà fertile pour cette culture de rente qu’est la corruption. (P. T.)
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