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N°9 - 2002 Des caisses de pension plus ou moins bonnes, un débat tronqué
Depuis le début de cet été, la situation critique de la prévoyance professionnelle (2e pilier) a fait la une de la presse. Elle a de même occupé l'avant-scène du débat politique. La manifestation à Berne du 31 août a traduit les préoccupations des salarié·e·s. Le Conseil fédéral, sous la pression des assureurs, a rapidement annoncé une baisse de 4 à 3 % de la rémunération de l'avoir vieillesse (du capital accumulé par chaque salarié pour financer sa retraite). Après quelques hésitations, le Conseil fédéral, fin août, fait une nouvelle proposition: 3,25 %. Une session spéciale du Conseil des Etats est prévue le 26 septembre ; une autre du Conseil national est fixée au 3 octobre. La décision reviendra dans tous les cas à l'exécutif fédéral. Cette décision s'inscrira dans le contexte plus général de la première révision de la LPP (loi sur la prévoyance professionnelle), thème que nous avons traité dans le n° 7, 2002, de «à l'encontre» (disponible sur le site www.alencontre.org, rubrique Archives). Bernard Bovay La baisse des taux d'intérêt minimaux sur l'avoir vieillesse est liée à et justifiée par la chute, sur toutes les places financières des pays de l'OCDE, du cours des actions depuis au moins deux ans. Ainsi, le Swiss Performance Index (SPI), qui prend en compte 280 titres, était à hauteur de 5022,86 points à fin 1999, de 5621,13 à fin 2000, de 4382,94 à fin 2001 et de 4146,93 à fin juin 2002, de 3623,48 à fin juillet 2002 1. Depuis, il oscille autour de cet axe, avec, dans la dernière phase, une tendance à la baisse. Ainsi, depuis fin 2000, la chute des cours a été de quelque 35 %. En règle générale - c'est-à-dire en dehors des annonces publicitaires des gérants de fortune - il est des plus rare d'avoir une performance qui dépasse largement un tel indice sur une période de plusieurs années. Il est, par contre, plus facile de faire plus mal. Ce constat démontre qu'un système de retraite fondé sur la capitalisation - avec une part importante sous forme d'actions - est, par nature, volatil et ne peut pas, dès lors, apporter la sécurité qui devrait être le propre d'un système devant assurer un salaire (sous forme de rente) à ceux qui interrompent leur activité professionnelle (voir sur le salaire social, la capitalisation et la répartition, la note intitulée «Le salaire social et les retraites», sur le site www.alencontre.org). Lézardes dans les caisses... Les assureurs - de la Rentenanstalt à la Winterthur - ont été la cible de toutes les critiques du mouvement syndical. Les raisons ne manquent pas pour cela. Nous y reviendrons dans une prochaine contribution. Toutefois, une telle approche - qui peut avoir une audience immédiate et compréhensible - a pour fonction (ou pour effet) de mettre en sourdine les faiblesses et l'inadéquation intrinsèques du 2e pilier et de son système de capitalisation. Or, la situation patrimoniale (la fortune) de nombreuses caisses de pension se détériore à un rythme et sur une durée qui ont été aussi peu anticipés que le tournant des marchés financiers par les gérants de caisse et les analystes qui leur servent souvent de référence. Ces caisses constituent le plus important segment du 2e pilier: environ 5/6 du capital de la prévoyance professionnelle sont gérés par ces caisses et 1/6 par les assureurs ; quant au nombre d'assurés, la répartition est la suivante: un tiers auprès des assureurs ; le reste auprès de caisses de pension. Dès lors, il faut examiner avec sobriété leur situation. Il ne suffit pas de dire «les assureurs sont des voleurs», «ils peignent le diable sur la muraille». Et croire, dans la foulée, que les caisses de pension échappent à des difficultés propres au système de capitalisation, parce qu'elles ne sont pas orientées vers le profit. D'ailleurs, sous des formes diverses, tous les systèmes de retraite par capitalisation traversent une crise profonde, par exemple aux Etats-Unis ou en Grande-Bretagne. En Suisse, semaine après semaine, des données sont publiées sur la fragilité relative de caisses de pension. Une étude plus synthétique de Complementa Investment-Controlling, concernant 353 caisses gérant environ 50 % du capital accumulé, concluait que «seules 30 % des caisses ont des réserves suffisantes» 2. Schématiquement, les caisses de pension ont été aptes à supporter une ou deux années de rendements faibles voire négatifs. En effet, elles disposaient pour absorber ce type de fluctuations - qu'elles ont déjà connu au cours de périodes limitées, en 1993-1994 et 1997-1998 - de réserves (réserves de fluctuation). Mais, face à un krach rampant - et à l'effondrement de certaines valeurs considérées comme sûres: ABB, Credit Suisse... -, ces réserves se révèlent insuffisantes à l'aune des règles en vigueur. Le taux de couverture doit être de 100 % (à l'exception de périodes limitées). Il en découle que la caisse de pension doit disposer d'une fortune égale à la somme des prestations de libre passage des assurés actifs et des rentes qu'elle doit servir aux retraités sur la base d'une durée moyenne d'espérance de vie (plus simplement: tant qu'ils sont en vie). Cette péjoration de la situation des caisses ne va pas déboucher - si ce n'est dans le cas de figure d'un krach à la 1929 - sur un effondrement qui impliquerait la disparition du système. En outre, les personnes qui perçoivent actuellement une rente ne verront pas les montants de ces dernières décroître, indépendamment des changements envisagés. Etant donné le faible taux d'inflation, le pouvoir d'achat de ces rentes ne va pas diminuer fortement ; même si, pour un secteur de rentiers disposant d'un «budget serré», une perte de pouvoir d'achat réduite se ressent fortement dans la vie quotidienne. Si la situation se détériore durablement, les deux ajustements principaux possibles se feront sur le dos des salarié·e·s, même si leurs effets ne se font pas sentir immédiatement. Le premier a trait au taux de rémunération de l'avoir vieillesse: le passage prévu de 4 % à 3 % ou 3,25 %. Le deuxième: le taux de conversion qui détermine le montant de la rente à partir du capital accumulé peut être abaissé plus que ne l'exigerait la prise en compte d'une augmentation de l'espérance de vie. Le Conseil national prévoit de passer de 7,2 à 6,8 %. Les Chambres décideront du taux qui sera finalement adopté. Des mesures «complémentaires» peuvent intervenir comme ajustement. Tout d'abord, pour un quart des assurés bénéficiant encore du système de primauté de prestations, ce dernier peut être modifié: la primauté de cotisations le remplace. Ensuite, l'augmentation de l'âge de la retraite est déjà appliquée pour les femmes (à 65 ans) et est envisagée pour les hommes et les femmes (67 ans). Enfin, une dernière mesure réside dans une hausse des cotisations, sans prestations supplémentaires, ce que la Rentenanstalt et la Winterthur réclament déjà. Ces éléments - indépendamment du fait qu'il existe des situations différentes entre les caisses de pension - confortent une orientation qui rompt avec la simple dénonciation des assureurs et avec les revendications portant sur une transparence des comptes... Certes, des données comptables mises à disposition indiqueraient que, lors de la période d'emballement boursier, les assureurs ont accru leurs marges, effectué quelques ristournes aux employeurs, etc. Mais, transparence ou pas, pour un nombre croissant de caisses ce qui ressort (et ressortira), c'est la fragilité propre du système et le détournement substantiel d'une part du salaire social intrinsèque au système de capitalisation. Pensions populaires: quelques principes La question qui se pose, à moyen terme, est celle d'une sortie du système des trois piliers qui repose essentiellement sur la capitalisation (pour le 2e et le 3e pilier). Afin d'engager un débat public - souvent bloqué par la technicité du sujet et surtout la convergence d'intérêts entre divers «acteurs» (assurances, banques, gérants de caisse...) - il est nécessaire d'esquisser les lignes de force d'un système reposant uniquement sur la répartition. La population de la Suisse est assez familière avec le système de l'AVS-AI (assurance-vieillesse et survivants et assurance-invalidité), système de répartition. De plus, certains de ses mécanismes sont particulièrement appropriés et extensibles à un système plus ample. C'est pourquoi nous nous appuyons sur certains mécanismes en vigueur dans l'AVS, même si existent des différences de nature entre un système minimum de base (l'AVS-AI, désignée à ce titre comme le 1er pilier) et un système unique (pensions populaires) couvrant l'ensemble des besoins de revenu des retraité·e·s. Pour faciliter la présentation, nous nous limiterons ici à la seule composante «vieillesse» qui est la plus importante quantitativement. Certes, les autres composantes (en particulier l'invalidité) doivent être en harmonie avec celle-là. Les objectifs et règles des pensions populaires (PP) peuvent être formulés de la sorte. 1° Le montant de la rente minimale mensuelle devrait correspondre au montant de la rente maximale AVS, actuellement de 2060 francs par mois pour une personne seule. Un tel montant devrait être discuté sur la base des salaires existants, à une période donnée, et du pourcentage de salarié·e·s concernés. 2° Pour répondre aux exigences de la solidarité et à celles des besoins des personnes retraitées, le rapport entre la rente minimale et la rente maximale devrait être de 1 à 3, soit 6180 francs pour une rente maximale. Actuellement, dans l'AVS ce rapport est de 1 à 2. Ce rapport de 1 à 3 se justifie pour les raisons suivantes. Premièrement, les pensions populaires doivent suffire à elles seules pour la sécurité de tous les retraités. Le terme sécurité renvoie non pas à une norme minimale, mais au droit de poursuivre au cours de la vieillesse - du point de vue matériel - un mode de vie en prolongement de celui construit, par chacun, antérieurement ; et y compris, lorsque celui-ci a été précaire, de l'améliorer. Deuxièmement, un facteur fort de solidarité doit être introduit: les salaires très élevés cotiseront proportionnellement mais recevront la rente maximale. A propos de cette rente, il faut avoir à l'esprit que les pensions populaires entraînent la suppression du 2e pilier et du 3e pilier, c'est-à-dire le pilier 3a constitué par une épargne individuelle bénéficiant d'avantages fiscaux. 3° Pour les conjoints (la définition devrait être en conformité avec les évolutions de la société), le montant déterminant le niveau de la rente sera égal à la somme des deux salaires divisée par 1,5. Lorsque les conjoints seront à la retraite, ils toucheront en tout une rente égale à 1,5 fois la rente pour personne seule. Un exemple permettra d'expliciter le sens de cette proposition en partant du revenu, pour arriver au montant de la retraite. Prenons un couple dont un des conjoints gagne 5500 francs et l'autre 3500, soit au total 9000 francs. Prenons une personne vivant seule qui gagne 6000 francs (c'est-à-dire, sur la base d'emquêtes existantes, 9000 fr. divisés par 1,5). On suppose que ces trois personnes ont donc un niveau de vie analogue. C'est cette équivalence qui doit être maintenue lors de la retraite. Supposons que ces 6000 francs donnent droit à une rente de 4800 francs pour la personne seule. Le couple recevra 1,5 fois 4800 francs soit 7200 francs. L'équivalence, approximative, des niveaux de vie est ainsi conservée. Cette équivalence est de même respectée si l'un des conjoints décède: la personne survivante disposera d'une rente de 4800 francs. Si le couple ou la personne a des enfants, les allocations familiales devraient prendre en charge une partie significative des coûts. La Xe révision a introduit dans l'AVS le splitting, c'est-à-dire que la somme des salaires est divisée par deux (au lieu du 1,5 mentionné ci-dessus), afin de déterminer le montant de la rente. De plus, la somme des rentes est limitée à une fois et demie la rente maximale. Cela a provoqué une distorsion. Pour la corriger partiellement, il a été introduit, simultanément, un «bonus éducatif». Alors qu'un appui financier pour les enfants devrait être apporté lorsque les enfants sont à charge, et non la retraite venue ! 4°Le financement des pensions populaires est essentiellement fondé sur les cotisations basées sur le revenu du travail. Comme dans l'AVS, le système doit inclure toute la population et donc aussi les personnes sans activité lucrative pendant la période de leur vie considérée normalement comme active. Les chômeurs font partie du salariat et cotisent. En cas d'activité lucrative d'une seule personne dans un couple, la solution est donnée par le partage généralisé des revenus par 1,5. De plus, on conserve une contribution de la part des pouvoirs publics, mais on exclut par contre la TVA comme source de financement. Eléments pour gérer une transition En théorie, il est accepté que le passage d'un système de capitalisation à un système de répartition est plus aisé que l'inverse. Une telle transformation a été réalisée dans certains pays européens après la seconde guerre mondiale. Toutefois, à cette époque, le système de capitalisation, conjointement à l'économie en général, était en faillite. Dès lors, les droits acquis qui en résultaient étaient réduits à néant ou presque. On se trouve, aujourd'hui, en Suisse dans une situation très différente. Malgré les lézardes qui apparaissent dans le 2e pilier, son importance économique, institutionnelle et politique est considérable. Mais, du point de vue des salariés, la question décisive réside dans leurs droits envers ce système: ils ont cotisé, accumulé des avoirs vieillesse, acquis la possibilité - pour l'instant - d'utiliser le capital pour acheter une maison dans le pays d'origine... Dès lors, il est impératif de prévoir une phase de transition et d'en dessiner les premiers contours. Par phase de transition, il est fait référence à cette période durant laquelle coexisteront des rentes PP (pensions populaires) et des rentes LPP (caisse de pension). Tout d'abord, il est nécessaire de poser le principe suivant: pendant cette phase de transition, le financement des PP doit être suffisant pour payer les prestations sans tenir compte de la part prise en charge par la LPP. Les premières années - soit une phase d'adaptation de cinq ans - il faut prévoir un aménagement des cotisations pour les personnes dont les cotisations (PP en lieu et place d'AVS et LPP) augmenteraient de façon importante. Cette augmentation doit être répartie sur quelques années. En effet, pour des personnes qui ne cotisent qu'à l'AVS ou de façon marginale à la LPP, le taux de cotisation PP sera nettement plus élevé, au moins le double. Cela peut difficilement se faire d'un jour à l'autre, sauf à imaginer une hausse généralisée des bas salaires ou une réduction brutale des salaires nets (c'est-à-dire déduction faite des cotisations). Ensuite, il est primordial d'indiquer de quelle façon peuvent coexister, durant une période prolongée - des dizaines d'années -, le système des pensions populaires et la prise en charge des droits résultant de la LPP, droits financés anté...rieurement au changement de système. Illustrons ce problème à résoudre à partir de l'exemple suivant. Supposons deux retraités ayant eu le même salaire. Ils reçoivent, avec le système actuel, une rente mensuelle AVS de 1800 francs. Par contre, des différences importantes existent dans leur caisse de retraite: ainsi le premier assuré touche une rente mensuelle LPP de 800 francs (soit au total 2600 francs); le second une rente de 1200 francs (soit au total 3000 francs). A supposer qu'il ait existé un système PP lorsqu'ils ont commencé leur vie professionnelle, chacun d'eux aurait eu droit à sa retraite à une rente de 3400 francs (ce chiffre est en relation avec le salaire donnant droit à une AVS de 1800 fr.). Sur cette base, il est possible de définir deux cas de figure limites de combinaison entre les rentes des PP et celles de la LPP au cours de la phase de transition. 1° Les deux personnes pensionnées reçoivent une rente totale de 3400 francs. Le premier reçoit 2600 francs des PP et 800 francs de la LPP. Plus exactement, la caisse de pension verse ces 800 francs durant une certaine période, jusqu'à réduction de son capital au point de rendre plus rationnelle l'intégration du solde et des droits résultants à l'organisme des pensions populaires. Le second retraité reçoit aussi 3400 francs, dont 2200 des PP et 1200 de la LPP. Dans ce cas de figure, la rente reçue est supérieure à l'addition des rentes AVS et LPP antérieures, mais ne tient aucunement compte des différences de droits envers la LPP (l'un 800, l'autre 1200) acquis par chacun des deux retraités. Cette solution est injuste, car niant des droits acquis. De plus, les sommes accumulées par la LPP seraient presque intégralement transférées dans les PP, ce qui n'est pas le but et le système PP intégrerait alors une part disproportionnée importante d'accumulation (capitalisation). En effet, les cotisations pour les PP sont calculées afin de verser 3400 francs à chacun. Par contre, les PP ne versent respectivement que 2600 et 2200 francs et donc il reste un solde de 800 et de 1200 fr. dans la caisse des PP, qui n'est pas reversé. Ce solde s'accumule. 2° Dans le deuxième cas de figure, les deux personnes touchent de la PP une rente complète (3400) et, en plus, la rente LPP respective (800 et 1200 francs), soit une rente totale pour le premier de 4200 et pour le second de 4600. On assiste à une réduction rapide des droits patrimoniaux des caisses de pension sans les transférer, indirectement comme dans le premier cas exposé ci-dessus, au nouveau système PP. Du côté des personnes pensionnées, qui bénéficient intégralement des deux systèmes successifs, s'opère un gonflement des rentes injustifié. Dès lors, une solution intermédiaire, entre ces deux cas limites, doit être envisagée. Un exemple peut illustrer le fil conducteur de la démonstration. Reprenons les données exposées, mais en introduisant deux variantes de rentes pour chacun. La première personne pensionnée recevrait une rente totale de 3700 ou 3900 francs. Sur ces deux sommes, 2900 francs (3700 moins 800 payés par la LPP) ou 3100 (3900 - 800) seraient supportés par les PP. Une part de 500 francs (soit 3400 francs, correspondant aux cotisations PP, moins 2900) ou 300 francs (soit 3400 francs moins 3100) serait accumulée pendant la pé...riode de transition par les PP, c'est-à-dire non répartie. Pour la deuxième personne pensionnée, la rente totale touchée serait de 3900 ou de 4100 francs, c'est-à-dire que 2700 ou 2900 seraient à charge des PP et une part de 700 francs (soit 3400, correspondant aux cotisations PP, moins 2700 francs) ou de 500 (soit 3400 moins 2900) serait accumulée par les PP au cours de la période de transition. L'indication de deux rentes possibles vise à indiquer la nécessité d'établir, dans cette période de transition longue, un équilibre entre la détermination d'un niveau de rente et l'ampleur du transfert partiel, progressif et indirect du capital du 2e pilier vers le système des PP. Cette esquisse faite à grands traits devra être affinée. Des questions non abordées devront être traitées: équivalence de revenus provenant des versements en espèce du 2e pilier - par exemple pour l'encouragement à la propriété immobilière - et de la part du pilier 3a qui excède les limites fixées pour les salariés. Enfin, il sera nécessaire de faire le point sur la situation présente du 2e pilier, après la réunion des Chambres et la décision de l'exécutif. n 1. La Vie économique, 2000-2002, et Finanz und Wirtschaft, 14 septembre 2002. 2.L'Agefi, 10 septembre 2002. Case postale 120, 1000 Lausanne 20
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